近日，工改圈被一则通知刷了屏。

(相关资料图)

日前，广东中山公开发布《关于支持商业、住宅用地改变土地用途为工业用地的通知》（下称《通知》），提出：对原「工改商住」申请调回工业用地的情形给予补贴，并支持推动高标准厂房开发建设和加快处置闲置土地。

「商住改工」，乍一听有点不可思议。工改向来是块难啃的「硬骨头」，历史遗留问题多、三规不符、权属复杂、改造意愿不统一、被阻挠都是家常便饭，哪怕是平行改造（工改工），若没有强有力的政策刺激，企业都没有多少参与的意愿，更别说把高价的居住用地改成最便宜的工业用地了。

在这样的背景下，中山提出「商住改工」，到底是一时兴起还是深谋远虑？实际做起来又有多少可行性？一起来看。

「商住改工」的历史背景

「商住改工」，不仅企业不理解，估计大多数政府也没这个意愿。

土地收益上，住宅用地最贵，商业用地次之，工业用地最便宜，把商住往工业改，相当于放弃了居住用地带来的短期可观收益，换取不知猴年马月才能兑现的税收，从这个角度看，「商住改工」无疑是一笔「亏本」生意。更何况，调规是一件非常严肃的事情，区里调规，要在符合国家法定土地利用总体规划的前提下逐级上报，一直到省里批准才作数，如果是重点城市，还要报自然资源部审批，十分麻烦。

不过，由于一些特殊原因，还是有一些商业和住宅用地被改成了工业。

最初，「商住改工」是为了解决土地历史遗留问题。

上世纪八、九十年代，经济的快速发展催生了大量产业用地、用房需求。彼时，规范的房地产市场尚未形成，大家也未把房产作为可投资的行业。在这样的背景下，一些土地权利人未经合法报建手续，便在居住用地上建起了工业厂房从事生产活动；另外，一些国有企业由于改制，土地经过多次分割、转让和开发建设，房屋性质繁杂，权属状况已无法查清。

以上这些建筑不仅数量众多，而且还承载着大量的产业，若要悉数拆除，不仅拆迁成本极高，还会对当地经济发展造成较大冲击。

为妥善处理项目用地历史遗留问题，一些政府采取了调规的方式，把一些不影响周边居民日常生活的原居住用地从规划上调整为工业用地，企业得以继续在原土地上从事生产活动。

进入二十一世纪以后，城市发展和经济增长方式的转变成为了「商住改工」的另一大诱因。

众所周知，政府规划是一种「静态的远景蓝图」，是基于当时的社会经济条件对未来做出的一种远景规划。但实际上社会发展是不断变化的，一旦发展进程与当时的预测偏离过大，便会导致原有规划滞后于现实需要。

一些规划中的居住用地，在当时的背景下并无不妥，但随着国家战略转向、行政区划调整、重大基础设施建设，情况发生了变化，这些规划中的居住土地或已不适合居住、或切割了连片地块，影响了城市发展。政府便需要出手调整控规，以让规划更适应城市发展。

地方政府主动求变

不过，以上两种情况都是政府在特定条件下的「被动」调规，而非为承接产业做出的主动改变。

直到近几年，随着区域对产业经济的需求日益旺盛，加上可供出让的工业熟地不足，难以满足产业项目落地的需要，有地方政府开始主动求变，放弃高额收益，把原商住用地调整为工业，用以承载高质量项目落户。

案例：2020年10月29日，广东佛山南海区桂城街道出让4宗工业用地。广东金投科技有限公司等4家企业成功摘得土地，用于建设企业总部，总投资额达到5.8亿元。值得一提的是，这4宗地块均属于「住改工」地块。

此后三年，桂城重招频出，在坐拥金融、产业、科技等多重优势的千灯湖等片区又出让多宗「住改工」「商改工」地块。

单从土地出让回报来看，桂城的「住改工」不赚钱。我们查到以下信息：2020年9月，桂城映月新城出让一宗约65亩的商住用地，经过40轮竞价，最终以溢价40%成功出让，成交价高达3500万元/亩。而这4宗「住改工」地块出让总面积约54亩，以底价成交，平均成交均价还不到70万/亩。

要知道，桂城作为南海中心城区，东接广州，地理位置得天独厚，住宅用地是绝不愁卖的。在这样的背景下，桂城舍弃巨额眼前利益来搞工业地产，在我们看来，主要出于四个方面考虑。

第一，桂城是南海区的「老大哥」，经济十分发达，2020年度，桂城街道税收达到162.36亿元，排名佛山32个镇街第一，甚至超过了全国百强镇狮山和北滘。坊间把桂城街道与深圳粤海街道、广州猎德街道、东莞南城街道并称「湾区四大超级街道」，足见其发展实力之强。

而从另一个角度讲，桂城实际上也已经过了靠房地产推动经济发展的阶段，提高城市首位度和引领力，稳住产业这张金名片，才是桂城下一阶段的任务，为了达到这个目标，适度放弃一些地产收益是十分必要的。

第二，这几年，粤港澳湾区生产经营成本快速攀升，不少经济强区都面临产业外溢的压力，深圳粤海街道，华为、中兴等企业迁出，一个重要原因就是产业用地不足导致经营成本增加。而桂城同样面临这样的压力，政府深知，要避免域内企业流失，必须增加产业用地供给。

第三，得益于广佛同城效应，桂城与广州的联系一直很紧密，通过「商住改工」，一方面帮桂城继续保持低洼优势，做好承接一线城市产业转移、虹吸高层次人才的准备；另一方面也彰显政府招商的决心和魄力——只要好企业肯来，哪怕住宅用地，我们也可以不要！

此外，入驻企业产生的税收，也能给政府「回血」。桂城这4块土地招商，瞄准的都是先进制造、智慧制造领域的优质企业。而且政府对受让企业也提出了明确的税收指标要求，比如广东天波信息技术公司拍得的TD2020(NH)WG0039地块，监管协议要求企业连续5年每年纳税额不低于1500万元，按这个数字来计算，政府可以在企业投产后8年左右平衡因土地变性「损失」的土地出让金，此外，产业发展还会带动周边土地升值（当然，相比土地财政，靠工业创税还是慢太多了）。

桂城「商住改工」是为了产业发展，还有一些城市则要借此摆脱对房地产的依赖。

案例：2022年，湘潭天易经开区经报请湘潭县委研究决定，将原已供应的4宗约415亩商住用地（受房地产市场大环境影响未进行商业开发）收回，并由商住用地转变为工业用地，用于建设轨道交通配套产业园项目一期，落户柏屹智能装备产业园等5个产业项目。

产业用地缺口大、发展空间「捉襟见肘」，是城市发展过程中面临的普遍问题。但话说回来，全国缺地的城市是极少的，很多城市手里有大量限制建设用地。只不过，房地产作为建设用地最简单的利用方式，由于卖地快、回款快、价格高，一直被地方政府作为首选。但现如今随着政策调整，地产行业到了拐点，房地产已经不能作为经济的主要增长点，城市要想更进一步，则必须向产业要增量。

中山政策解读

不过，以上这些，都还仅限于政府层面的调控，而《通知》的出台，则把「商住改工」真正下沉到了企业。

中山着急发展工业，是有原因的。

2022年，中山市GDP为3631.28亿元，同比增长0.5%，经济总量仅排在全省第十，体量在珠三角九市排名第八，被粤西的茂名、湛江反超。要知道，中山是大湾区城市，地理位置、产业基础要好过茂名和湛江。造成这种现象的直接原因就是中山产业发展受阻，其主导产业灯饰、家具等面临激烈的市场竞争，而集成电路、新能源汽车等新兴产业又比较薄弱。点我了解，园区多渠道拓客

在这样的背景下，中山必定要铆足劲搞工业。不过，要让企业参与「商住改工」，没有政策激励一定不行。

我们看了《通知》，发现两个亮点。

1、「商住改工」仅针对此前变过性质的土地

原文：对原由工业用地转为商业、住宅用地，申请调回工业用地的情形给予补贴。将原改变土地用途时已补缴的土地价款数额，作为本次土地用途改变的补贴发放给土地使用权人。

解读：

也就是说，「商住改工」目前仅对曾经由工业用地转为商业、住宅用地，现在想变回工业用途的土地开放，而原有住宅用地申请调整为工业用地的应如何处理，《通知》并没有给出明确解读。

在我们看来，政府此举主要出于四个考虑。

其一，未经过变性的商住用地，补贴额难以确定。如果按拿地价算，早年拿地的企业肯定不愿意，而那些拿在高点的开发商却可以趁机解套；如果按目前的地价算，成本又太高，还不如自己收储再出让。

第二，哪怕企业同意变，涉及到的东西也非常多，居住变工业，是否会与周边规划冲突？评价指标如何设计？土地年限如何折算？都是难题。更何况，很多地块一开始就不适宜发展产业、尤其是工业，让这样的土地变性，必然会导致更大的问题。而以前变性过的土地至少是曾经经过论证、符合城市总体规划、且符合产业发展条件的，可以避免规划上的冲突。

第三，目前破解产业发展瓶颈的主流思路还是盘活现有存量产业空间，传统住宅改为工业用房必须大拆大建，而不少调规后的住宅用地上面还是厂房，这次再申请调回工业用地，原来的建筑可以直接拿来用。

最后，无论「工改」还是「改工」，改造项目的推进成本都非常高，不仅资金占用周期很长，融资难度也大，加上地产全线下行，如果没有产业引入、产业运营经验就盲目下场，亏损概率很大，一旦项目烂尾，对企业和政府都是巨大的伤害。缩小改造的范围，其实也是一种规避风险的手段。

2、「改工」与「工改」，扶持政策相同

原文：新建高标准厂房入驻企业为我市优先发展企业或亩均税收贡献不低于30万/亩的，土地使用权人自持比例可降低至确权登记总建筑面积的20%；在满足独立使用和消防安全的基础上，按照单元面积不少于300平方米进行分割。新建高标准厂房在行政办公和生活配套设施用地面积占比不超过 7%的前提下，允许将计容建筑面积占比提高到20%.....

解读：根据中山之前发布的《关于促进村镇低效工业园改造升级的若干措施》和《中山市「工改工」项目亩均贡献阶梯式奖励实施细则》等文件，除了第一条返还地差，其他扶持政策与「工改工」「工改M0」项目完全相同。并非大家所想的「商住改工」还有什么额外的优惠。

「商住改工」的挑战与机遇

对于「商住改工」，我们有几点想法。

首先，「商住改工」这事儿，不符合大多数企业的利益。所以，短期内各地「商住改工」只有两条路径。要么和中山一样，从那些土地曾经变过用途，但由于房地产市场变化，想要「反悔」的企业入手；要么就由政府收储，统一调规变性。当然，这也没有什么不妥，因为经济发展、产业培育本就是政府的核心任务，市场化企业不会也没有必要为此买单。

第二，自房地产进入下行期以来，产业事实上已经成为了地方政府的最主要追求，但即便如此，工业用地的价值也比较有限。因为工业地产的火热主要得益于地价偏低、成本合理、吸引投资和支持工业发展的诸多优惠条件叠加，随着工业地产价格继续上涨，其成本优势会慢慢减弱，最终达到一个相对的动态平衡，所以企业也不要盲目跟风，整好资源，想好怎么做再上。

第三，根据「商住改工」的紧迫性，有三类用地应优先考虑，一类是工业集中区里的零星住宅/居住用地；二是零散的、小面积的地块，因为企业做住宅也不方便，不如连接成片集中做产业；三就是中山这次提出的、曾经变过性的土地。

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